| 应有效利用环境定价、税收、财政手段保护环境 |
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| 网络收集 7di.com.cn 2006-10-12 9:40:03 |
2005年伊始，国家财政部部长金人庆表示，党中央、国务院决定实行稳健财政政策，这背后蕴藏的深刻寓意，得到了社会的高度重视。在5月13日召开的“环境定价、税收与财政政策国际研讨会”上，中国环境与发展国际合作委员会（简称“国合会”）“环境和自然资源定价与税收”课题组的中外专家们就中央财政政策由“积极”转向“稳健”，对我国环保财政制度的影响进行了充分讨论。
建立环境财政制度
时机日渐成熟
专家们一致认为：中国进行全面的环境财政制度改革，已经具备了经济条件和社会基础，具有相当的可操作性。
早在2003年第三届“国合会”第一次会议上，当时的“环境经济”课题组向中国政府提交的政策建议中就包括有“开征环境税”，这一建议得到了国家税务总局等有关部门的注意。在这次“环境和自然资源定价与税收”课题组的讨论中，专家们一致认为：中国进行全面的环境财政制度改革，已经具备了经济条件和社会基础，具有相当的可操作性。
中国社会科学院财政与贸易经济研究所的高培勇教授分析了2005年中国财政政策的基调和走向。高教授表示，稳健财政政策的主要内容，可以概括为“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”。中性财政政策的实施，表明财政在经济社会协调发展中的职能作用将发挥得更为积极：根据稳健的财政政策调整经济结构的要求，财政资金中缺位和不到位但属于公共财政范畴的，要加大投入，而在国家公共财政体系的改革过程中，政府收支分类改革方案已经把环保正式列入政府公共财政支出科目；新财政政策“推进改革”的安排，要适当调减国债项目的投资规模，用更多的资金推进公共财政体制改革的制度创新，这是环保资金全面正式进入公共财政体制的重要风向标。
课题组中方专家组长、中国人民大学环境学院副院长马中进一步分析了中国财政政策的转向对环境财政制度改革带来的契机。他说，这一政策的出台有一个重要背景，那就是：经济增长方式与资源、环境约束的矛盾更加尖锐。GDP产出中资源消耗的比重越来越大，经济发展与资源约束的矛盾日益严重，从根本上说，经济发展和经济安全越来越系于生态环境的安全。
2004年中央财政收入达到26355.88亿元，比上年增收5500亿元，比预算超收3600亿元。国民经济、政府财力，尤其是中央政府财力的快速增长，为加快公共财政改革、建立环境财政制度创造了有利时机。而另一方面，我国东、中、西部发展差距日益拉大，生态环境上风上水在西部，重要自然资源也蕴藏在西部，经济发展格局却是西贫东富。在东部已经开始着手进行环境治理时，西部还因为环保投入资金的匮乏在重蹈当年东部“先破坏，后治理”的覆辙，这对东部乃至全国的生存和发展安全构成致命的威胁，单纯依靠市场力量来解除这种威胁，显然是不现实的。
马中教授说，中国环境定价、税收和财政支出存在许多问题。环境物品和服务的价格过低，导致环境破坏和自然资源退化，抑制环保投入；目前我国对自然资源征税的主要目标是调节企业收入和促进市场竞争，没有涉及森林和水等可更新资源，税收体系对环境服务价格的影响很小；国家环境财政政策缺少连续性，效率不高，无法保障公共利益，与法律赋予中央政府的环保职能不相匹配，中国近年来生态环境保护的大宗财政支出，一定程度上是“问题”导向的应急投资。
中国经济的迅速发展和稳健财政政策的出台，使环境财政制度的建立迎来了难得的时机，还有不少专家认为，中国环境污染的日益严重，社会公众环境意识的提高，也为环境财政制度的建立创造了坚实的社会基础。
环保与扶贫
如何走向双赢
生态环境问题实质上是一个资源和经济问题，生态环境的改善必须与发展经济摆脱贫穷有机结合起来。
在经济运行和政府管理工作中，环境定价、税收、财政支出手段能提高财政资金的使用效率，与扶贫、卫生、社会保障等其他公共政策目标相结合，能够发挥重要的作用，实现公共目标的多赢。
北京大学和伦敦大学的环境学院近三年都在致力于财政政策对环境与贫困影响的研究，北京大学的张世秋教授和伦敦大学的Tim·Swanson分别以退耕还林和城市水价改革为研究对象，共同阐述了贫困与环境的密切关系以及财政政策对环境与贫困人群的影响。以退耕还林、还草政策为例，这项政策被称作我国目前涉及最广、任务量最重、群众参与度最高的生态建设工程。通过专家近年来对宁夏、贵州两地农户调研显示，这一政策特别是补助一项，在短期内有利于缓解就业，增加收入，但不能从根本上解决农户的贫困问题。张世秋教授认为，国家环境财政政策的设计，应该考虑保证政策的可持续性，考虑生态重要区域居民的脱贫，减少其长期财政负担，消除影响劳动力流动的障碍，并保障农户参与决策的权益。
早在1987年联合国环境与发展世界委员会（WCED）发表了研究报告《我们共同的未来》，其中一个重要贡献是揭示了生态环境恶化的主要原因———贫困，并将其称为“贫穷污染”。贫困和与之相联系的低素质人口，缺乏生存和发展条件，无力吸纳先进的生产技术，获取可持续收入的能力低下，其生存主要依靠强度开发和低效率利用自然资源，“竭泽而渔”由此导致生态环境恶化；生态环境恶化增加自然灾害的发生频率和强度，于是既进一步恶化了生态环境，也造成更深刻的贫困。这种“贫困———过度开发自然资源———生态恶化———自然灾害加剧———更加贫困”的恶性循环，既可从发达国家与发展中国家的比较中得出，也可从一国较发达地区与贫困地区的对比中表现出来。贫困和生态环境恶化既互为原因，又互为结果。
国家开发银行的专家任凯说，生态环境问题实质上是一个资源和经济问题，生态环境的改善必须与发展经济、摆脱贫穷有机结合起来。没有一定的经济基础，没有解决贫困问题，既难以提高人口素质，提高人们的环境意识；也难以实施环境保护法规，实现保护生态环境的目的。下一步需要将我国过去孤立进行的扶贫、发展经济、改善生态环境等工作融合，变成一个综合的战略予以推行。
环境定价与环境税收
凸显国家公共管理职能
国家在实施公共管理职能时，采用定价、税收和财政支出手段保护环境和生态系统，提供环境和生态服务，保障社会健康、持续、安全发展。
中国经济规模扩大，人民生活水平提高，使生态环境的国家公共物品性质越来越重要。国家在实施公共管理职能时，采用定价、税收和财政支出手段保护环境和生态系统，提供环境和生态服务，保障社会健康、持续、安全发展。其形式包括：提供公共服务的环境定价；有助于保护和改善生态环境的税收；保护和改善生态环境的财政投资。
国际经验表明，利用定价、税收、财政手段保护环境可以降低损害、提高效率、增加收入。课题组外方专家组长、伦敦大学客座教授Jeremy·Warford介绍，自20世纪70年代起，不少国家就采取了各种法律和政策手段，保护自然环境和维护生态平衡。其中一些发达国家将税收也作为保护环境的一项重要政策措施，把环境税引入其税收制度。纵观这些国家的环境税收，都是依据“谁污染，谁缴税”的原则设置的，涉及大气、水资源、生活环境、城市环境等诸多方面，并且都把环境税收取得的收入专项用于环境保护，使税收在环保工作中发挥巨大作用。目前部分发达国家征收的环境税主要有二氧化硫税、水污染税、噪声税、固体废物税和垃圾税5种。中国是世界上财政、税收、价格改革最为活跃的国家，目前中央财政已经建立统一协调的环境账户，改变生态建设和环境保护投资主要依靠国债项目的做法，把环保资金纳入预算内基建投资。
马中教授在研讨会上报告了“中国环境定价、税收、财政政策研究”的政策建议初稿，拟于今年11月向“国合会”年会提交。他在报告中指出，当前我国政府职能的调整和财政职能的转换，需要我们对已经采取的环保政策进行反思。目前的税种中只有资源税、消费税、城市建设维护税、车船使用税、固定资产投资方向调节税和土地使用税直接或间接涉及到环保问题，对环境保护的调节力度不够，对排放污染项目缺乏制约作用，这使税收体系对环境服务价格的影响打了折扣；相对于法律赋予中央政府环境保护的职能，财政能力依然十分疲弱。专家们对马中教授的报告基本表示肯定，但也提出了一些疑问。Warford教授认为，环境定价和环境税收是环境财政制度的一部分，环境财政制度起主导作用。环境定价以环境运行成本而不是以环境损害来核算，可能会给中央财政带来很重的负担。原国家税务总局税收科学研究所所长曾国祥则认为，开征环境税的主体应是中央政府，不能变成地方税，这样才能避免增加人们不必要的经济负担。
其实，发达国家在上世纪90年代就开始进行绿色税制改革，而我国目前才开始对环境污染较大的消费品进行征税，通过对生产这些产品的企业进行征税，最终达到通过价格信号限制破坏生态环境的消费，鼓励健康性的消费和保护资源环境的绿色消费的目的。绿色税收政策主要包括征收环境税和财政投入两方面的内容。实践证明，环境税可以有效地促使人们节约使用各种资源、能源，采取措施保护环境。财政投入政策包括政府对环境保护的直接投资和财政补贴。
专家们认为，绿色税制的最终目的是要将污染降至最低，在绿色税制建立过程中，如何设计税率结构、选择税基及征税环节等都需要很好地考虑。目前提出税制绿色化改革的呼声很高，但由于多方面的原因，绿色税制的建立仍需要有一个过程，但它是环保发展的必然趋势，需要有关部门从技术和管理角度进一步完善。（记者 徐琦）
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